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从信贷决策权配置视角看事业部改制对金融支持乡村振兴的影响

时间:2022-11-22 09:00:46|来源:网络整理|编辑:三农科技网|点击:

2022年中央一号文件明确指出,强化乡村振兴金融服务是加大政策保障和体制机制创新力度的重要举措。2022年上半年,中国人民银行和银保监会分别印发了《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》(银发〔2022〕74号)和《关于2022年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》(银保监办发〔2022〕35号)两个重磅文件,指导金融系统优化金融资源配置,精准发力、靠前发力,切实加大“三农”领域金融支持,接续全面推进乡村振兴,为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。大型金融机构纷纷在县域设立事业部作为支农支小的机制创新,当中最有代表性的是中国农业银行(以下简称“农行”)的三农金融事业部。那么,事业部改制能否切实支持乡村振兴?该从什么视角去认识事业部改制对金融支持乡村振兴的影响?这是理论界与实务界十分关心的议题。

改革成效

2008年启动的三农金融事业部试点改革,是自1996年“行社分离”后,中国农业银行开拓县域金融市场的一次重大举措。与一般农村金融机构相比,农行三农金融事业部最大的特点在于其组织结构不同。农村金融机构通常采取的是科层逻辑的职能部门制三农 贷款 问题,即从省一级机构到县一级机构,均把承担相同或相似职能的金融业务及其从业人员组合在一起,设置相应的管理部门和职务,呈现出科层逻辑下管理权限高度集中的特点;而农行三农金融事业部采取了条线逻辑的事业部制,即县域三农金融事业部作为“三农”金融业务基本经营单元的管理机构,负责开展各项“三农”金融业务。总行对三农金融事业部授权经营,赋予其相对独立的经营自主权。

事业部改制十余年来,农行围绕打造“服务乡村振兴领军银行”战略目标,扎实推进巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴重点领域金融服务,不断完善三农金融事业部运行机制和政策体系,切实加强“三农”金融产品创新和数字化转型,服务能力和市场竞争力稳步提升。目前,三农金融事业部遍布全国2046个县域支行,对缓解农村金融供给不足发挥了重要作用。根据农行年报历年披露的数据测算,自2008年农行三农金融事业部设立以来,农行投放在“三农”和县域市场的贷款平均每年以11.37%的速度增长,累计投放贷款超过26万亿元。在事业部改革之前,农业银行“三农”金融业务的存、贷款余额分别仅占全行总量的15.88%和11.86%,拨备前利润占总量的12.11%。截至2021年年末,“三农”金融业务占比37.9%,“三农”金融业务的利润整体呈现出递增趋势。

从组织绩效来看,一方面,支农性目标得到了强化。农行通过不断健全“三农”信贷政策体系,修订涉农行业信贷政策以及推动建设“三农”单独审批通道,提高了涉农领域信贷审批效率。例如“三农”金融业务资产(负债)占全行总资产(负债)比重逐年提升,涉农贷款增速高于全行平均贷款增速,存贷比也在逐年提升。另一方面,在风险可控下实现县域业务的稳定盈利。农行持续加强“三农”金融服务风险管控,强化“三农”客户评级管理,完善农户贷款风险识别机制。同时,加大不良贷款化解处置力度,确保“三农”金融业务风险总体可控。自三农金融事业部改革试点以来,不良贷款率小于5%,并且维持着较高的拨备覆盖率,盈利性目标得到了提升。

论证分析

“事业部改制能否切实支持乡村振兴”这一问题伴随着农行事业部改制始终,并出现了两种竞争性解释:一种是效率增进说。这部分研究基于代理人激励、信息优势等视角,认为商业银行采取事业部制形式能够发挥组织结构的优势,事业部间的竞争能产生普惠性效应,通过金融深化来促进农村经济的发展。另一种是效率损耗说。这部分研究从交易成本的视角,认为多个利润核算中心会增加事业部制的转移价格,会增加计价成本,进而导致降低整体效率。此外,还有学者基于三农金融事业部的改革实践,从商业银行的逐利性与事业部的普惠性存在根本不一致,认为事业部模式无法成为解决中国农村金融问题的系统性方案。事业部改制对金融支持乡村振兴效率增进还是效率损耗?现有研究大多从西方的企业组织理论的五个维度(适应性、匹配性、运行速度、先进性及绩效)或从产业组织理论的“结构—行为—绩效”出发,忽略了事业部作为混合型组织在目标制定与执行过程中的决策权异质性、组织激励非均衡及约束差异性的特点。这需要理论界与实务界更新认识视角,从混合型组织的特征加以把握和认识其中的信贷决策权配置变化。

混合型组织是混合所有制经济的一种组织现象,指兼具政策性、营利性及普惠性目标的组织。混合型组织颇具中国特色,存在广泛,且影响巨大,但争议不断。已有研究较多关注如何用其他组织方式来替代混合型组织,较少关注内部组织结构对其绩效的影响。由于混合型组织不符合传统组织理论和产业组织理论的前提假设,导致现有以理论导向的研究针对混合型组织开出的药方,存在着明显的“剥离负担论”和“购买服务论”。一方面,偏向自由主义的“剥离负担论”认为,只有政府和非公共组织的职能分开后才能促进分工,因此政府应该剥离企业政策性负担,才能促进分工合作,提升组织效率。另一方面,偏向干预主义的“购买服务论”认为,政策目标实现可以通过政府购买服务或者政府自制服务来实现。这种两种竞争性解释的内在逻辑是通过分工合作服务外部购买,将政府发现公共偏好和获取资源的优势与市场和社会组织生产和递送服务的优势结合起来,获取比较经济效率,既克服非公共组织在资源配置上的无效性,又克服政府在微观管理和激励机制上的无效性。换言之,这两种假说断言了混合型组织无法做到激励约束相容,所以必须分开计价、分别管理。

然而,以混合所有制经济为代表的中国实践在不断挑战西方主流的组织理论。我们观察到,至少在本文所研究的中国农村金融领域,几乎都是混合了政府和非公共组织性质的混合型组织。而且,混合型组织一直以来是中国农村金融体系最主要的组织形式,与发达国家和一般发展中国家相比,其效能并不低下。实际上,中国农村的信贷可得性在发展中国家遥遥领先。多数调查数据表明,超过三成的农户得到了信贷服务。而作为世界银行推崇的微型金融服务开展较好的国家,如孟加拉国、泰国、印度等,该数据远低于中国,孟加拉国小额贷款渗透率为25%、泰国为8%、印度为7%。因此,与其跟随西方主流理论预设,关注如何消除或替代这种组织方式,不如研究混合型组织的内在机理,研究其容错、试错和纠错过程与生命力,从而找到其有效治理路径。

从混合型组织视角看事业部改制,关键在于其信贷决策权的配置情况。信贷决策权是信贷权中的决定权,是执行信贷决策的权限,具体指对信贷业务的对象、金额、期限、利率以及担保类型等进行决策的权限。如何将信贷风险控制在可控范围内,力求避免不符合贷款要求和可能导致不良贷款的信贷行为,是信贷决策权配置的核心。现行“分级授权、集中审批、审贷分离”的信贷审批制度,是配置信贷决策权必须遵循的基本要求。其中,审与贷的横向分离,主要体现为职能的横向划分,增加相互制约和监督的机制,能够有效降低道德风险和寻租出现的可能;但审贷的横向分离,主要体现为信贷集中度在信贷决策权所处的管理层级,是信贷决策权限集中度低的体现,分为上收(集权)和下放(分权)两个方向,信贷决策权所处的组织层级与信贷决策的信息成本密切相关。同时,影响商业银行贷款审批决策的首要因素,是资产安全性而非资金盈利。

信息对信贷决策具有重要价值,使决策权威与可利用的信息相匹配是有收益的,有两条途径可以实现这一相互匹配。一是将信息转移给具有决策权限的主体,亦称为信贷决策权集中;二是将信贷决策权转移给具有信贷需求者信息的主体,亦称为信贷决策权分散。由于“三农”金融业务具有明显的软信息决策的特点,建立事业部制、下放信贷决策权是缩短信贷决策链条、及时优化信贷资源配置的有效途径,而农行三农金融事业部的改革实践正是如此。

三农金融事业部设立前:上收信贷决策权,严控金融风险。在三农金融事业部设立之前,农行曾裁撤乡镇网点并剥离不良资产以实现股改上市的目标。在转授权制度下,涉农金融业务的信贷决策权基本配置在一级分行或二级分行。一笔有效贷款的审批一般要经过“客户申请—县支行初步调查审定—报市分行—市分行调查审定—报省分行—省分行批准反馈”这样一个漫长和繁琐的过程。这一时期审贷分离制度的严格执行,使信贷配置效率较低。

三农金融事业部初设:下放部分信贷决策权。2008年,农行在全国八省(市)开展三农金融事业部改革试点,试点的县域分行获得了中小微业务的会议审批权。不过,“两块牌子、一套人马”是三农金融事业部设立初期的缩影,体现为人员配置上基本沿用原有县域信贷业务员,部分省(市)分行曾出现了“三农”金融业务与城市金融业务合署办公的情况,这容易造成“三农”金融业务与城市金融业务的界线模糊,相关业务存在相互挤占、交叉以及调账等操作问题,不利于“三农”金融业务发展。因此,在事业部初设阶段,虽然信贷决策的信息成本有所将低,但代理成本较高,出现跨区跨业经营等现象。

事业部扩张段:大幅下放信贷决策权。2015年3月,农行三农金融事业部改革全面铺开,覆盖全国所有县域支行。在快速扩张的阶段大胆试错,信贷决策权进一步下放到二级分行,针对实现全国县域覆盖的政策性目标,提供了多元化的组织激励。在国家发展县域经济的号召下,农行三农金融事业部的“六个单独 ”组织架构在全国2089个县域支行全覆盖,三农金融事业总部将资源配置、信贷管理、产品创新等新业务的经营管理权限分类分等级逐级授予,给县域支行事业部松绑减负,完善事业部考核体系。其中,这一阶段突出的特点是,二级分行获得了“三农”业务的贷款定价权,并于2015年年末在全国范围内实现了“三农”(县域)业务存款6.42万亿元。不过,在扩张试错阶段存在“做大规模”“拼速度”的不良倾向。

事业部成熟完善阶段:完善信贷决策权配置。2016年以来,三农金融事业部进入了成熟阶段,主要表现为信贷决策权的配置更为科学完善,具体表现为银保监会的考核要求总体达标和差异化存款准备金政策的有效利用。在此期间,农行二级分行在“121工程”获得了增量授信审批权、用信审批权、贷款定价审批权;县域支行在互联网服务“三农”的“一号工程” 中获得了“惠农e贷”的直接审批权,授权县域支行线上直接审贷的权限。信贷决策权的优化配置,改善了涉农金融信贷环境、降低了信贷决策成本。2019年,农行在“推进数字化转型,再造一个农业银行”的数字化战略中,开展了以用户为中心的数字化转型,信贷决策权也围绕战略数字化、业务数字化及管理数字化进行了优化配置。根据农行年报显示,截至2021年年末,“惠农e贷”余额达5447亿元,服务了368万户农户。这标志着三农金融事业部实现粗放管理到精细管理的转变,完善三级督导、一级经营和六个单独的管理体制。

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由上表可见,随着事业部改制的不断深入,信贷决策权由总行不断下放到县域支行三农 贷款 问题,授权类别和授信额度也在不断扩展,这有效缩短了信贷决策的信息传递链条,能够即时响应乡村振兴的信贷需求,使得农行通过三农金融事业部的混合型组织形式不断地支持乡村振兴,切实发挥出了“支农生力军”的作用。因此,混合型组织视角为我们分析事业部改制提供了窗口,不需要如西方理论那样“剥离政策性负担”或“购买普惠性服务”,仅通过以优化信贷决策权配置的事业部改制这一混合型组织的体制机制创新就能够切实支持乡村振兴。

政策建议

从信贷决策权视角来看,事业部改制的核心经验是对乡村振兴业务进行充分的授权,这也是混合型金融组织的体制优势。在稳妥推进混合所有制改革与金融业高质量数字化转型的背景下,事业部制可以从如下三方面寻求提质增效。

第一,发挥事业部制的混合型组织优势,促使农村金融机构兼顾多元目标。为致力乡村振兴,国家宏观政策在不断强化金融支农,并对“三农”信贷提供货币、财税、监管政策等正向激励,以期进一步支农支小,促进县域资金的社区再投资。这些目标的实现,需要在混合型金融组织层面提供组织激励,促进组织层级间共享信贷信息,由此完善多元化组织激励体系。

第二,加快银行数字化转型,优化信贷决策权配置。建立总行统筹、覆盖全国县域支行的信贷数据中台。当前,需要改变按行政级别高低授权的做法,将授权大小与信贷风险、决策信息使用能力结合起来,加快信贷决策和风控模型体系的应用,优化信贷决策权配置。此外,在加快银行业务和战略的数字化转型的同时,更要重视银行的信贷管理数字化转型,如完善营销精细化管理以增加客户黏性、优化“三农”业务的场景金融以扩大客户覆盖面、提升业务办理的智能化水平以优化用户的信贷体验。

第三,深化事业部制改革,发挥数字经济时代的大银行优势。数字经济和金融科技改变了大型商业银行三农金融事业部的外部经营环境,并对事业部制的传统组织结构优势提出了挑战。在乡村振兴背景下,借助金融科技手段,按照事业部经营范围划分具体的网格,实行事业部经理负责制。数字要素化使得“小银行优势”已转换为“大银行优势”,大银行有大数据、云计算的成本与集成优势,可在大数据基础上,继续加快放管服改革,优化分级授权体系,在决策权限方面赋予县域支行更大空间,甚至可以在重点县域支行赋予二级分行的信贷配置计划和决策权限,以优化信贷资源配置。大数据基础上的数字化转型,使得金融科技更有利于信贷决策,更有利于重心下沉,加强一线力量,更好地服务与聚类客户,形成混合型组织在多元目标兼顾方面的新体系和新模式。

(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)

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